Inflation législative et densification normative : les impacts au sein du milieu entrepreneurial québécois
Rédigé par Cloé Jenneau
L’inflation législative, qu’en est-il ?
L’inflation législative, qu’il convient de distinguer de l'inflation judiciaire [1], se manifeste par une prolifération incontrôlée de lois [2], de règlements, de décrets, etc. Ce phénomène, dont l’accélération s’observe particulièrement depuis le dernier tiers du XXe siècle, suscite de vives critiques, bien que son existence soit posée à la fois comme une évidence et comme un constat difficilement discutable [3]. Or, depuis longtemps, de nombreux auteurs dénoncent l’accumulation parfois superflue de dispositions législatives, compromettant la cohérence du droit et en entravant l’accessibilité [4]. Dès 1979, le professeur Jean Carbonnier relevait avec sagacité :
« À peine apercevons-nous le mal que nous exigeons le remède; et la loi est, en apparence, le remède instantané. Qu’un scandale éclate, qu’un accident survienne, qu’un inconvénient se découvre : la faute en est aux lacunes de la législation. Il n’y a qu’à faire une loi de plus. Et on la fait. Il faudrait beaucoup de courage pour un gouvernement pour refuser cette satisfaction de papier à son opinion publique » [5].
De l’inflation législative à la densification normative
Ce phénomène semble s’être exacerbé ces dernières années, revêtant une ampleur inédite. Comme le souligne la professeure Catherine Thibierge, cette dynamique ne se limite plus à la sphère législative, mais s’étend désormais à l’ensemble du corpus normatif, à l’ensemble des normes juridiques. Ainsi, les citoyens, initialement confrontés à la prolifération des lois, doivent aujourd’hui composer avec une densification généralisée des normes, un phénomène qualifié de densification normative [6]. Concrètement, les juristes constatent une prolifération manifeste des normes de soft law, ces instruments censés, du moins, être dépourvues de caractère contraignant. Avis, instructions, lignes directrices, circulaires, normes standardisées et certifications s’intègrent désormais pleinement à l’architecture normative contemporaine, contribuant ainsi à une complexification accrue du corpus normatif, laquelle excède largement le seul cadre législatif.
Une menace grandissante pour le monde des affaires
Cette surenchère normative se manifeste avec une acuité particulière dans le monde entrepreneurial. Les entreprises doivent jongler avec une myriade de normes issues tant de l’État que d’organismes de régulation. Entre les réformes législatives successives, formalités administratives, compliance [7], codes de conduite, normes ISO (International Organization for Standardization), ou encore, recommandations et lignes directrices d’entités comme l’Autorité des marchés financiers, les entrepreneurs québécois doivent composer avec un volume normatif toujours plus dense et complexe. De plus, bien que nul n’est censé ignorer la loi, fiction juridique nécessaire au fonctionnement d’un État de droit démocratique, « il devient très difficile, parfois impossible, pour l’usager, le citoyen ou l’entreprise de connaître la loi, et d’organiser ses comportements d’investissement ou de consommation en fonction de celle-ci […] l’usager est égaré » [8].
Dans cet article, nous focaliserons notre propos sur l’inflation législative proprement dite, mieux documentée et plus aisée à quantifier en termes de données. Pour mieux décortiquer ce fardeau, il convient de distinguer la réglementation justifiée, qui répond à un besoin social, économique ou sécuritaire et procure une valeur ajoutée à la collectivité, de la réglementation excessive, souvent perçue comme une entrave inutile. Cette dernière, qualifiée de « paperasse », se caractérise par des règles mal conçues, redondantes ou excessivement onéreuses, ainsi que par des délais administratifs superflus. Son impact est loin d’être négligeable, car elle entrave la productivité, freine l’esprit entrepreneurial et alourdit le climat des affaires sans avantage tangible [9].
Bien que la réglementation vise à encadrer les activités économiques, sociales et environnementales, son hypertrophie engendre des coûts importants pour les entreprises et exerce une influence significative sur les pratiques d’affaires. La conformité et la gestion des risques juridiques mobilisent des ressources considérables, limitant la flexibilité organisationnelle et alourdissant les processus décisionnels [10]. Dans un contexte de forte mondialisation, ce fardeau normatif peut freiner l’innovation, nuire à la compétitivité et constituer un obstacle de taille pour les petites et moyennes entreprises (PME), qui disposent de moyens financiers plus restreints pour s’acquitter de leurs obligations [11]. En effet, la littérature a documenté de nombreuse fois qu’il existe une corrélation forte entre la réglementation allégée, ou la facilité à faire des affaires, ces facteurs étant associés à une productivité et une innovation accrue des entreprises. Déjà en 1997, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a mené une étude sur l’impact de la réglementation sur divers aspects de l’innovation, en approfondissant son analyse selon les secteurs économiques [12]. Les conclusions révélaient que l’innovation et les avancées technologiques tendent à être plus marquées dans les secteurs où la concurrence entre les entreprises est forte, comparativement aux marchés plus réglementés et monopolistiques.
Outre ces défis réglementaires, les entreprises doivent composer avec une conjoncture économique imprévisible, marquée par un climat politique menaçant, l’impératif de transition énergétique et numérique et l’inflation monstre [13]. Dans ce contexte, la multiplication des obligations légales apparaît comme un frein supplémentaire à la croissance et à la pérennité du tissu entrepreneurial québécois.
Vers un tournant dans l’approche législative ?
Face à cette problématique, plusieurs provinces canadiennes ont entrepris des démarches en vue de simplifier le cadre réglementaire et de réduire le fardeau administratif pesant sur les entreprises en activité sur leur territoire. Le gouvernement fédéral, la Colombie-Britannique et l’Ontario ont ainsi déposé, au cours des dernières années, des projets de loi omnibus visant un allègement normatif.
Selon une étude de la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante (FEI), les entreprises québécoises ont consacré, en 2020, plus de 9,7 G$ seulement pour le coût de la réglementation [14]. Dans cette optique, en décembre de la même année, le ministère de l’Économie et de l’Innovation du Québec a publié le Plan d’action gouvernemental en matière d’allègement réglementaire et administratif 2020-2025 [15]. Ce projet, basé sur de larges consultations auprès des milieux d’affaires, avait comme objectif de répondre à la réalité quotidienne des entreprises québécoises. Ce plan a donné lieu à plusieurs initiatives, dont la mise en place de la Politique gouvernementale d’allègement réglementaire et administratif en vue d’en améliorer l’efficacité [16], ou encore, le dépôt de trois projets de loi omnibus annuels en matière d’allègement du fardeau administratif des entreprises en 2021, 2022 et 2023. Plus récemment, en novembre 2024, le Projet de loi modifiant diverses dispositions principalement aux fins d’allègement du fardeau réglementaire et administratif [17], regroupant 33 mesures et touchant 16 secteurs, est proposé par le gouvernement du Québec, qui poursuit tant bien que mal ses efforts visant à réduire ce fardeau.
Toutefois, malgré les efforts du gouvernement, les résultats tardent à se matérialiser. Selon les derniers résultats de l’analyse d’impact réglementaire de la FEI, ces dernières mesures proposées généreraient des économies annuelles estimées à seulement 19,8 M$ [18]. Bien que la FCEI salue cette initiative et appuie les mesures proposées, elle formule certaines recommandations encourageant le gouvernement dans la poursuite de ses efforts, en vue de réduire les coûts et les contraintes [19]. En outre, les plus récentes données, datant de janvier 2025, révèlent que les coûts associés à la réglementation au sein des entreprises ont atteint, en 2024, plus de 10,9 G$ [20], marquant ainsi une hausse d’environ 12,4% par rapport à 2020. À la question « Je ne conseillerais pas à la prochaine génération de lancer une entreprise à cause du fardeau réglementaire actuel » [21], 62% des participants québécois ont répondu être en accord.
Un enjeu persistant appelant à une réflexion critique
Si l’inflation législative constitue un défi majeur pour le milieu entrepreneurial québécois, elle s’inscrit dans une dynamique plus large de transformation du rôle de l’État et des organismes de régulation. La densification normative, l’essor de la soft law, l’influence grandissante des standards internationaux et la multiplication des obligations de conformité traduisent une évolution où la norme ne se limite plus à la loi, mais s’étend à un écosystème complexe d’exigences.
Dès lors, il est légitime de se demander si la surabondance de règles de droit risque d’éroder peu à peu la légitimité même du cadre normatif, puisque « le déclin de la sécurité juridique signe celui du droit » [22] et que « les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires » [23]. À force d’imposer des exigences multiples et parfois contreproductives et inéquitables pour nos « petits joueurs », le droit perd vraisemblablement en efficacité et en légitimité. Face à ce constat, il s’avère essentiel de se demander si les acteurs économiques se voient ainsi poussés à privilégier des stratégies d’évitement plutôt que des stratégies de conformité.
Cette réflexion, touchant aux fondements mêmes de la gouvernance et de l’acceptabilité sociale des normes juridiques, outrepasse le seul prisme du monde des affaires. Elle mérite d’être approfondie rapidement par la communauté juridique. La fiction « nul n’est censé ignorer la loi » n’est acceptable que si l’ensemble normatif est limité [24]. Or, l’adage ne peut plus se prononcer sous le ton d’une évidence, alors qu’il fonde symboliquement l’impérativité du droit [25]. Le Conseil d’État français avoue même que « quand il connaît le droit, le citoyen s’y plie, mais quand le droit bavarde, il n’y prête plus qu’une oreille distraite » [26]. Cette inflation législative remet en cause la capacité du droit d’ordonner la réalité sociale [27], ce qui engendre une fracture juridique entre une partie des entreprises, les PME, qui se trouve marginalisée par un droit devenu trop complexe, et d’autres acteurs, titans de l’industrie, qui s’accommodent de la complexité, voire l’exploitent à leur profit [28].
Sources
[1] Que l’autrice du présent texte qualifie « d’accroissement de l’appareil judiciaire dans son ensemble ».
[2] Jean-Philippe TRICOIT, « Fiche 6. La loi ». Fiches de Culture juridique Rappels de cours et exercices corrigés, Ellipses, 2019. p.45-50. CAIRN.INFO, en ligne : < droit.cairn.info/fiches-de-culture-juridique--9782340029897-page-45?lang=fr > (consulté le 20 février 2025).
[3] Rachel VANNEUVILLE, « Les enjeux politico-juridiques des discours sur l'inflation normative ». Parlement[s], Revue d'histoire politique, 2009/1 n° 11, 2009. p. 80-91.
[4] Michelle CUMYM et Mélanie SAMSON, L'inflation législative, Québec, Université Laval, Chaire de rédaction juridique Louis-Philippe-Pigeon, 2 octobre 2019, en ligne : < https://www.redactionjuridique.chaire.ulaval.ca/actualites/linflation-legislative > (consulté le 20 février 2025).
[5] Jean CARBONNIER, Essais sur les lois, Paris, Répertoire du notariat Defrénois, 1979, p. 276.
[6] Catherine THIBIERGE, La densification normative, Mare & Martin, 2014, en ligne ; < https://densinormative.sciencesconf.org/conference/densinormative/pages/CONCLUSION.pdf > (consulté le 20 février 2025).
[7] Hugues BOUTHINON-DUMAS, « Compliance: Is legislative inflation at work? ». Management & Avenir, 2019/4 No 110, 2019. p.109-129. CAIRN.INFO, en ligne : < shs.cairn.info/revue-management-et-avenir-2019-4-page-109?lang=fr. > (consulté le 21 février 2025).
[8] Conseil d’État, Rapport public 2006, Paris, La Documentation française, 2006, p. 272 et 273.
[9] Rapport sur la paperasserie au Canada, Le coût de la réglementation pour les PME, Septième édition, Annexe C : Autres données, p. 5, 16, 17, 20 et 37, en ligne ; < https://www.cfib-fcei.ca/hubfs/research/reports/2025/Canadas-Red-Tape-Report-2025-f.pdf > (consulté le 20 février 2025).
[10] Précité, note 9, p. 4.
[11] « Politique gouvernementale sur l’allègement règlementaire et administratif – Pour une réglementation intelligente », Bureau de la gouvernance et de la coopération réglementaires, Ministère de l’Économie et de l’Innovation, Février 2022, Bibliothèque et Archives nationales du Québec, p. 9, en ligne : < https://cdn-contenu.quebec.ca/cdn-contenu/adm/min/economie/publications-adm/politique/PO_politique_gouv_allegement.pdf > (consulté le 20 février 2025).
[12] OCDE (c. 1997). Réforme réglementaire et innovation, Direction de la science, de la technologie et de l’industrie de l’OCDE.
[13] « Les Québécois sont préoccupés par l'impact de la hausse des tarifs d'électricité sur les PME et le coût de la vie », Le Lézard, Montréal, le 18 février 2025, en ligne : < https://www.lelezard.com/communique-21707365.html > (consulté le 20 février 2025).
[14] Précité, note 9, p. 42.
[15] « Plan d’action gouvernemental en matière d’allègement réglementaire et administratif 2020-2025 », Ministère de l’Économie et de l’Innovation, janvier 2021, en ligne : < https ://cdn-contenu.quebec.ca/cdn-contenu/adm/min/economie/publications-adm/plans-action/PL-plan-action-allegement-2020-2025.pdf > (consulté le 21 février 2025).
[16] Décret 1558-2021, 2021, Gazette officielle du Québec, partie 2, vol. 153, p. 7491.
[17] Projet de loi n° 85, 43e législature, 1re session, 2024.
[18] « Projet de loi n° 85 : une pièce législative prometteuse pour les PME québécoises », Fédération canadienne de l’entreprise indépendante, janvier 2025, en ligne : < https://www.cfib-fcei.ca/hubfs/advocacy/pdf/2025/2025-02-Memoire-FCEI-PL85.pdf > (consulté le 20 février 2025).
[19] Précité, note 18, p. 13 à 17.
[20] Précité, note 9, p. 41.
[21] Précité, note 9, p. 42.
[22] Nicolas MOLFESSIS, « Combattre l’insécurité juridique ou la lutte du système juridique contre lui-même » dans Conseil d’État, Rapport public 2006, Paris, La Documentation française, 2006, p. 392.
[23] MONTESQUIEU, De l’esprit des lois, 1758, Livre XXIX (De la manière de composer les lois), chapitre 16.
[24] Catherine BERGEAL, Savoir rédiger un texte normatif, Paris, Berger-Levrault, 4e éd., 2001, p. 26.
[25] Précité, note 3.
[26] Conseil d’État, Rapport public 1991, Paris, La Documentation française, 1992.
[27] Précité, note 3.
[28] Conseil d’État, Rapport public 2006, Paris, La Documentation française, 2006, p. 273 et précité, note 26, p. 21